Principaux résultats

Approche scientifique

L’équipe a procédé à la lecture – et à l’enrichissement – de la littérature scientifique comprise dans un delta allant des politiques patrimoniales à l’analyse des planifications urbaines, et dont une partie des références figuraient déjà en annexe au projet de recherches. Plusieurs membres de l’équipe ont par ailleurs contribué à un certain nombre de séminaires de recherches, colloques nationaux et internationaux ou rencontres scientifiques ayant permis d’actualiser en continu l’approche scientifique du programme, et bien entendu de publier tout au long de celui-ci.

Par ailleurs, il était prévu d’asseoir l’analyse scientifique sur un panel d’une quinzaine de terrains d’étude, complété par l’analyse des dossiers de PLU des 20 plus grandes villes de France. Nous avons souhaité élargir le champ d’études en complétant notre panel avec des petites villes ou villes moyennes. Notre proximité géographique avec des territoires pertinents pour cette analyse, tels que le Val de Loire UNESCO, ou la démarche innovante de la Communauté de communes du Grand Chambord, nous a permis de diversifier nos études de cas. Des partenariats ont été établis avec deux M2 pour les associer au programme de recherches (université de Tours et université Paris 1). Les étudiants ont ainsi mis en œuvre les outils scientifiques d’analyse des territoires élaborés par l’équipe : une grille d’entretiens avec les acteurs et une grille d’analyse des PLU applicable à l’ensemble des pièces de la planification, tant opposables que non réglementaires. Cette grille d’analyse comportait plus d’une soixantaine de critères et a permis de mesurer aussi finement que possible tant le discours porté par la collectivité en matière de patrimoines (typologie, méthodologie, rapport du patrimoine au projet urbain) que le niveau de protection accordé au patrimoine retenu. Cette grille d’analyse textuelle a été appliquée par les chercheurs et les étudiants de M2 à plus de 35 communes ; elle a ainsi permis de mettre en lumière l’extrême diversité des documents mais aussi de dégager des profils récurrents de PLU.

Ces résultats ont été discutés lors de réunions d’équipe (COPIL) au minimum semestrielles (15 COPIL en tout), souvent organisées sur deux jours permettant à l’équipe d’entrer finement dans la matière des PLU sélectionnés. Une dizaine de PLU a par ailleurs fait l’objet d’entretiens avec les acteurs du territoire (techniciens territoriaux, agence d’urbanisme, ABF, élus, associations, etc.) destinés à compléter et éclairer la lecture du produit fini : le dossier de PLU. Enfin ce rapport avec la société civile a été maintenu tout au long du programme de recherches par l’organisation de COTECH (comités techniques : 5 en tout) organisés deux fois / an avec des professionnels de l’urbanisme et du patrimoine (Mission Val de Loire UNESCO, Petites Cités de Caractères, ABPM, Architectes du patrimoine…) ; ces COTECH reposèrent le plus souvent sur une balade urbaine en matinée suivie l’après-midi d’échanges en salle à la fois d’un retour sur la balade urbaine mais aussi de présentations de résultats de recherche intermédiaires. Enfin un séminaire international organisé à Tours en septembre 2018 a permis à l’équipe (et aux membres du COTECH intéressés) une analyse comparative du PLU patrimonial « à la française » avec les dispositifs juridiques en matière de patrimoines retenus chez certains voisins européens, au Brésil, au Mexique ou au Québec.

 

Principaux résultats

Trois axes peuvent être soulignés :

 1° – L’expansion du volet patrimonial au sein des PLU

Bien que n’ayant pas de statut législatif spécifique, le PLU patrimonial confirme son potentiel tant en matière d’identification que de protection des patrimoines. Les collectivités se sont en effet largement approprié à la fois l’obligation de principe que leur fait le code de l’urbanisme de s’intéresser aux patrimoines mais aussi la grande liberté méthodologique qu’il leur accorde simultanément. Cela se vérifie tant dans la désignation des patrimoines intégrés à la planification que dans l’ajustement du niveau de protection réglementaire que permet le PLU. Sur le premier point, le programme de recherches met en valeur la place croissante du patrimoine dans les documents du PLU que sont le rapport de présentation et le PADD, ainsi que dans des pièces annexes au sein desquelles on trouve de plus en plus souvent des inventaires du patrimoine local. L’existence de ces annexes « patrimoine » questionne les méthodologies d’inventaire mêmes mais aussi les processus de sélection des patrimoines jugés dignes d’intégrer le PLU à partir d’une connaissance globale. Cette sélection se fait en particulier selon le projet urbain – et donc politique – de la collectivité, qui doit conjuguer le paramètre patrimonial avec les autres enjeux du territoire. Cela se vérifie également dans le réglage du curseur juridique. Pour protéger son patrimoine, la commune bénéficie de quelques outils dédiés au sein du code de l’urbanisme (L. 151-19, OAP patrimoine) mais elle peut aussi mobiliser les outils juridiques génériques : zonages, règlement, hauteurs, etc. Le programme souligne une infinie variété de réglages réglementaires. Mais une tendance s’impose : le peu de protections « dures » dans beaucoup de PLU, l’inverse constituant l’exception. En matière de définition des patrimoines, une forte diversité de PLU a été relevée.

2° – La variété – et l’inégalité – territoriales des PLU en matière patrimoniale

D’un territoire à un autre, d’un temps donné à un autre, le PLU est un outil « caméléon » qui change de couleur patrimoniale ; on ne peut donc en dresser un portrait unique, mais une « photo de classe ». Il existe véritablement une « carte de France » de l’action patrimoniale au sein des PLU, qu’il faut certainement respecter en évitant de prôner une « recette » unique. Cette dernière nous a parfois été demandée par des acteurs lors du programme de recherches. Il a vite fallu y renoncer en définissant davantage des points de vigilance dans la démarche patrimoniale de la collectivité lors de la préparation et de l’écriture de sa planification urbaine. Selon la taille de la commune et les moyens qu’elle peut mobiliser ou non (finances, ingénierie, partenariats), l’ambition patrimoniale de la collectivité pourra plus ou moins se développer. S’ajoute à cela le portage politique par les élus. Parfois un seul d’entre eux se mobilise dans les petites communes, mais son volontarisme peut inverser le manque de moyens. En tout état de cause, il s’agit souvent d’une politique évolutive dont l’arrêt sur image que nous avons effectué dans le cadre du programme ne permet d’évaluer qu’une étape d’un processus en cours. Il résulte de cette diversité de PLU des effets inégalitaires pour les habitants, dont les patrimoines locaux peuvent être protégés dans une commune et pas dans la voisine, sur la base de critères pouvant souvent manquer de justifications scientifiques, plus logiquement mobilisés lors de la mise en œuvre par l’État des outils dédiés à la protection du patrimoine.

3° – Le positionnement du PLU patrimonial en complémentarité fréquente mais variée avec les outils dédiés de protection

Le PLU patrimonial fait désormais partie de l’offre juridique en matière de protection des patrimoines : il est bien identifié par les collectivités, comme par le ministère de la culture, comme pouvant répondre aux enjeux réglementaires d’une politique publique patrimoniale. Néanmoins les acteurs continuent de le distinguer des outils relevant prioritairement du code du patrimoine, et non du code de l’urbanisme (périmètres des monuments historiques, sites patrimoniaux remarquables – SPR, sites classés). À ce titre, le PLU remplit différentes fonctions par rapport à ces outils dédiés, que le programme de recherche a permis de sérier :

Le PLU zone tampon d’un SPR : permettant d’atténuer l’effet brutal de franchissement du périmètre protégé, le PLU permet de ceinturer le SPR d’une protection de seconde zone adaptée à des patrimoines moins remarquables mais typiques de la ville. Le PLU est alors un outil complémentaire des outils dédiés.

Le PLU anticipateur d’un outil plus fort : dans l’attente d’un outil dédié comme le SPR, la collectivité prépare une 1ère phase d’action patrimoniale en dotant son PLU d’un volet sur les patrimoines. Ce PLU répond souvent à une demande citoyenne de reconnaître un patrimoine jusqu’alors ignoré mais qui a émergé pendant la procédure d’élaboration.

Le PLU concurrent tient compte du patrimoine en lieu et place des outils dédiés et principalement actionnés par l’État. En confiant la protection des patrimoines au PLU, la commune contient (ou refuse) l’État sur son territoire ;

Le PLU « décodeur » des outils de protection dépourvus de règlement : un site classé ou un périmètre MH ne bénéficie pas d’un appui réglementaire ; la protection qu’ils entraînent passent seulement par le respect d’une procédure (avis conforme de l’ABF, ou autorisation des travaux par l’État après passage en commission des sites). Le PLU patrimonial peut alors accompagner (sans la remplacer) cette procédure en la soutenant par des règles patrimoniales anticipant les autorisations de l’État.

Le PLU patrimonial s’inscrit ainsi dans des jeux d’acteurs territoriaux, en particulier avec l’État, mais aussi avec les associations : selon les configurations locales, cet outil sera renforcé ou inversement peu mobilisé.

 

Exploitation des résultats

Les résultats obtenus ont questionné l’équipe sur les suites à leur donner, indépendamment de leur valorisation sous différentes formes. Les mots-clés qui caractérisent l’évolution du PLU patrimonial (développement, variété, inégalité, complémentarité) en questionnent le statut juridique. Faut-il le renforcer au sein du code de l’urbanisme ? Une réponse négative s’est imposée dans le cadre de notre réflexion en raison du fait que le PLU a vocation, pour ne pas dire l’obligation légale de traiter des patrimoines tout autant que de l’ensemble des thématiques qui font un projet urbain (logements, énergie, mobilités, emplois, agriculture, etc.). Néanmoins si l’on qualifie certains PLU de « patrimoniaux », sans pouvoir s’appuyer pour cela sur une base légale et un régime structuré comme peut en offrir le code du patrimoine aux outils dédiés, comment permettre une reconnaissance objective du niveau de patrimonialité d’une planification urbaine ? L’exploitation des résultats a ainsi conduit l’équipe de recherches à s’interroger sur l’élaboration d’un référentiel ou d’un « guide de bonnes pratiques » permettant d’aider les collectivités locales dans leur démarche patrimoniale au sein du PLU. Néanmoins, après des échanges nourris et parfois contradictoires, l’équipe a considéré qu’il ne lui revenait pas au titre de son activité scientifique de franchir cette étape, plus adaptée au périmètre d’intervention d’un acteur comme un ministère (guide de bonnes pratiques) ou d’une association (grille ou charte de labellisation de la patrimonialité d’un PLU, comme pour une ville d’art et d’histoire ou une petite cité de caractère). La mobilisation des résultats par les collectivités territoriales reste donc avant tout du ressort des acteurs territoriaux, néanmoins en mesure de s’aider des livrables fournis par le programme de recherches.